HE 146/2020 vp VaV 23.10.2020 tutkimusohjaaja Tero Kuusi, Elinkeinoelämän tutkimuslaitos ETLA Asiantuntijalausunto
Tero Kuusi, tutkimusjohtaja, ETLA
Asia: HE 146/2020 vp / Asiantuntijapyyntö Valtiovarainvaliokunta: Hallituksen esitys eduskunnalle valtion talousarvioksi
vuodelle 2021
Valtiovarainvaliokunta toivoo lausuntoja erityisesti julkisen talouden kestävyydestä keskipitkällä ja
pitkällä aikavälillä sekä tehokkaimmista elvytyskeinoista kasvun aikaansaamiseksi ja työllisyyden
parantamiseksi. elinkeinoelämän toimintaympäristön näkökulmasta.
Tausta
Suomi on selviämässä koronakriisin ensivaiheesta ennakoitua vähemmällä ja kriisin aikana tehty
elvytyspolitiikka on ollut pääsääntöisesti kasvun edellytyksiä tukevaa. Jatkossa pandemian hoidon
hybridistrategian toimivuus on varmistettava, ettei elvytykseen tarvitse turvautua viruksen uuden
aallon uhatessa.
Kriisin jäljet julkisessa taloudessa ovat joka tapauksessa pitkät. Alijäämää jää julkiseen talouteen
jopa vuosikymmeneksi, ja sen sulattamista vaikeuttavat ikääntymisen mukanaan tuomat
menopaineet sekä EU:n budjetin ja elvytyspaketin maksut. Ilman ennakoitua nopeampaa
talouskasvua tai miljardien eurojen julkisen talouden sopeutusta velka jatkaa kasvuaan vielä 2030luvulla. Myös laina- ja takausvastuiden lisääntyminen on kasvattanut piilevää velkaa, joka voi
realisoitua maksettavaksi lähivuosina.
On tärkeää palauttaa finanssipolitiikan linja vastuulliseksi. Enää ei ole varaa samaan nousukauden
elvytykseen, mitä edellisellä hallituskaudella ja nykyisen kauden alussa noudatettiin.
On selvää, että nopeampi talouskasvu olisi sopeutusta mieluisampi ratkaisu julkisen talouden
kestävyyden turvaamiseksi. Pitkäaikainen talouskasvu vaatii kuitenkin pitkäjänteistä tuottavuuden
kehitystyötä, joka syntyy osaamisesta ja tuotantorakennetta uudistavien teknologioiden
kehittämisestä ja hyödyntämisestä. Taloutta uudistavat investoinnit ovat Suomessa olleet pitkään
kilpailijamaita alhaisemmat. Ilman merkittäviä uusia toimia vuosikymmenen jatkunut ja viime
vuosina pahentunut investointilama jatkuu (Kuvio 1). Tilastokeskuksen sektoritilinpidon mukaan
2010-luvulla jalostuksen alan yritykset ovat investoineet Suomeen 3,5 miljardia euroa vähemmän
kuin mitä pääoma on kulunut.
Kuvio 1. Tuotannollisten eli kone- ja laite- sekä aineettomien investointien määrä suhteessa talouden kokoon.
Heikosta tuottavuuskasvusta on tullut Suomen kansantalouden suurin ongelma. Lisäksi työikäisen
väestön määrä on kääntynyt pysyvästi laskuun. Näiden talouskasvun jarrujen poistaminen
edellyttää investointeja tukevaa politiikkaa, työperäistä maahanmuuttoa ja työllisyysasteen nostoa.
Julkisen talouden kestävyys keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä Jotta julkinen talous saadaan tasapainoon tulevina vuosina, sopeutustarve on suuri.
Laiminlyönteihin ei ole enää tulevalla nousukaudella varaa. Mitä vähemmän saadaan aikaiseksi
kasvua nopeuttavia toimia, sitä enemmän on sopeutettava.
Etlan arvioiden mukaan (Taulukko 1) nykyisen talouspolitiikan vallitessa julkisen talouden
velkasuhde jatkaa kasvuaan lähivuosina ja velkasuhde yltää 73.7 prosenttiin vuonna 2022.
Julkisyhteisöjen rahoitusalijäämä säilyy korkeana. Vielä vuonna 2022 sen ennustetaan olevan 4.4
prosenttia kokonaistuotannon arvosta. Luvut ovat hyvin samansuuntaisia valtiovarainministeriön
laskelmien kanssa.
Taulukko 1. Etlan arvio julkisen talouden tasapainosta ja EDP-velasta vuosina 2020–2022, %
bruttokansantuotteesta.
2020 2021 2022
Julkisyhteisöjen
rahoitusjäämä -7.8 -5 -4.4
Julkisyhteisöjen
EDP-velka 70.7 72.6 73.7
Myös vuosien 2023–2024 osalta Etlan näkemys on, että julkisen talouden rahoitusasema ei
merkittävästi parane nykyisellä talouspolitiikalla. Vaikka koronan vaikutus vähitellen poistuu,
rahoitusasemaa tulee edelleen heikentämään väestörakenteen muutos ja siitä juontuva
palvelutarpeen kasvu, sekä päätösperäisinä toimina edelleen Rinne-Marinin hallituksen
hallitusohjelman menolisäykset.
Työllisyyden kohentaminen on paras tapa kestävyysvajeen sulattamiseen. Hallitus ei voi työpaikkoja
luoda, joten sen täytyy luoda olosuhteet, joissa yritykset työllistävät ja työnteko on aina kannattavaa
esimerkiksi kehittämällä työnhaun tukea, työttömyysturvaa ja työkyvyttömyyteen liittyvää
etuusjärjestelmää.
Rahoitustarpeiden hoitaminen työn verotuksen tai yritysverotuksen kiristyksillä sen sijaan
heikentäisi mahdollisuuksia työllisyystavoitteiden saavuttamiseen. Kestävyysvajeen kannalta
olennaista on myös saada julkisen sektorin tuottavuuskehitystä nopeutettua ja palvelutarpeen
kasvua hidastettua. Sote-uudistus on menossa tältä osin väärään suuntaan. Kustannusten hillinnän
sijaan soteuudistus uusine maakuntaveroineen nostaa veronkorotuspaineita. Veronkorotusten
sijaan meillä on kuitenkin tarvetta yrittämisen verotuksen alentamiseen talouskasvun
nopeuttamiseksi.
Etla ei ole koronakriisin alkamisen jälkeen päivittänyt kestävyysvajelaskelmaa, mutta rakenteellisen
alijäämän kasvu on suurentanut kestävyysvajetta. Joka tapauksessa on selvää, että julkisen talouden
kurssin muuttaminen vaatii merkittäviä toimia, joiden mittaluokkaa valtiovarainministeriö (VM
2020) arvioi hyvin. Pelkästään velan määrän vakauttaminen suhteessa talouden kokoon 2020-luvun
aikana edellyttäisi julkisen talouden vahvistamista noin 5 miljardilla eurolla eli noin 2 prosentilla
suhteessa bkt:hen. Tällöin velkasuhteen kasvu pysähtyisi keskipitkällä aikavälillä noin 75 prosentin
tuntumaan. Velkasuhteen painaminen takaisin 60 prosentin tasolle kohtuullisessa ajassa,
esimerkiksi vuoteen 2035 mennessä, vaatisi puolestaan noin 4,3 prosentin sopeutusta suhteessa
bkt:hen. Se on runsaat 11 mrd. euroa. Lisäksi Suomella on merkittävästi piilevää velkaa ehdollisista
takaus- ja pääomavastuista. Takausvastuut olivat EU-maiden suurimmat jo ennen pandemiaa
(Valtioneuvosto, 2020). Suomi lisäsi pelkästään vuoden neljännessä lisätalousarviossa näitä vastuita
12 mrd. euroa.
Tehokkaimmat elvytyskeinot kasvun aikaansaamiseksi
Tänä vuonna elvytetään lisäbudjeteilla syystä, ja tukitoimet ovat olleet pääosin onnistuneita.
Olennaista nyt on estää talouskasvun edellytysten pitkäaikainen heikkeneminen (ks. esim. Jordà
ym., 2020). Yritysten konkurssiaalto ja massatyöttömyys voisivat alentaa talouden
tuotantokapasiteettia pitkäksi aikaa (Portes, 2020). Ongelmien välittyminen rahoitusjärjestelmään
voisi tuottaa häiriöitä yritysten ja kotitalouksien luotonsaantiin. Myös elvytyksen ja tukitoimien riskit
ovat pienet Euroopan keskuspankin rahapolitiikan ansiosta.
Ensi vuonna on odotettavissa kansainvälisen kysynnän elpymistä, koska koronan kanssa opitaan
elämään ja rokotteen ennustetaan valmistuvan. On erittäin tärkeää, että Suomi pääsee mukaan
tähän kysynnän kasvuun, sillä elvytystä ei voi enää jatkaa suuren velkaantumisen vuoksi. Siksi
kilpailukyky pitää palauttaa.
Ennusteet kilpailukyvystä ensi vuodelle ovat huolestuttavia. Tämän vuoden
kustannuskilpailukyvystä ei vielä ole tilastotietoa tai näyttöä. Sekä Etlan että Suomen Pankin
ennusteet viittaavat kilpailukyvyn heikkenevän ensi vuonna, ellei paikallista sopimista oteta laajassa
mitassa käyttöön.
Hallitus pyrkii tukemaan ensi vuoden talouskasvua työllisyystoimilla ja talouskasvun edellytysten
vahvistamisella. Päätetyt työllisyystoimet eivät kuitenkaan ehdi vaikuttaa ensi vuonna. Niitä on
myös toistaiseksi tehty niin vähän, että ne eivät paranna työllisyyttä pitkälläkään aikavälillä. Julkisen
talouden näkökulmasta toimissa on myös merkittävänä ongelmana, että ne tehdään julkista
alijäämää kasvattamalla. Toistaiseksi nykyisen hallituksen rakenteelliset toimenpiteet
nettomääräisesti heikentävät työllisyyttä.
Talouskasvun edellytyksiä pyritään hallituksen esityksessä parantamaan palkkamaltilla sekä
investointiympäristön ja osaamisen kehittämisellä.
Osaamista kehitetään esimerkiksi oppivelvollisuusiän korottamisella, joskin sekin vaikuttaa vasta
pitkällä aikavälillä. Palkkamalttiin hallitus ei pysty suoraan vaikuttamaan, eikä se pyri siihen
epäsuorastikaan, koska talousarvioehdotuksessa ei ole tuloveron kevennyksiä, jotka olisivat
johtaneet pienempiin palkankorotusvaatimuksiin ensi vuoden syksyllä käytävissä neuvotteluissa tai
helpottaisivat tulevana talvena olemassa olevien työehtosopimusten avaamista.
Investointiympäristöä kehitetään 43 miljoonalla eurolla, mikä koostuu sähköveron alennuksesta ja
muista veromuutoksista. Summa on niin pieni, ettei se vaikuta kilpailukykyyn.
Suomessa onkin edelleen tarvetta yrittämisen verotuksen alentamiseen talouskasvun
nopeuttamiseksi. Kasvua edistämään tarvittaisiin nykyistä vahvempaa innovaatiopolitiikkaa, joka
mahdollistaa tutkimus- ja kehitysinvestoinnit ja korkean lisäarvon työpaikkojen säilymisen. Etenkin
kannustimia tutkimus- ja tuotekehitykseen sekä kone- ja laiteinvestointeihin on parannettava. Myös
asiantuntijoiden maahanmuuttoa on edistettävä määräaikaista verotukea laajentamalla.
Tällä hetkellä hallituksen toimenpiteitä jää liikaa jatkovalmisteluun. Onneksi kuitenkin hallitus on
luvannut tehdä enemmän tulevaisuudessa, kuten
o tehdä omia toimia, jos työmarkkinajärjestöt eivät onnistu löytämään yli 55-vuotiaille
työn tarjontaa lisääviä uudistuksia
o vahvistaa syksyllä annettavalla selonteolla tutkimus- ja kehitystoiminnan edellytyksiä
o ehdottaa lisää uudistuksia kevään kehysriihessä
o toteuttaa uusia toimenpiteitä tai turvautumaan ns. sopeutustoimiin, jos
valmisteltavat rakenteelliset uudistukset ja kasvua vauhdittavat uudistukset eivät
riitä vahvistamaan julkista taloutta tavoitellusti.
Näitä toimia ei saisi missään tapauksessa haudata työryhmiin, vaan päästä nopeasti
toimeenpanoon. Viimeistään kehysriihessä olisi päätettävä ensi vuonna käyttöön otettavista
lisätoimista, jotka nostavat työllisyysastetta. Toimet eivät saa aiheuttaa merkittäviä
lisäkustannuksia julkiselle taloudelle.
Sen sijaan veronkorotuksia tulisi välttää ja yleisenä sääntönä olisi perusteltua panostaa julkisen
talouden menojen sopeuttamiseen verokorotusten sijasta sitten, kun suhdanne on kääntynyt
nousukaudelle. Veronkorotusten negatiiviset vaikutukset kasvuun ovat tyypillisesti
menoleikkausten vaikutuksia suuremmat nousukaudella (Keränen ja Kuusi, 2016). Silloin julkisen
kysynnän syrjäytysvaikutus on suurempi. Lisäksi veronkorotusten kielteiset vaikutukset korostuvat
valmiiksi kireän verotuksen maassa, jossa veroilla rahoitettujen menolisäysten myönteiset
vaikutukset törmäävät laskevaan rajatuottoon: mitä enemmän panostuksia julkiseen talouteen on
jo tehty, sitä vaikeammaksi tulee löytää suuren yhteiskunnallisen tuoton tarjoavia menokohteita.
Mahdollisuuksia veronkorotuksiin on vain ympäristö-, arvonlisä- ja kiinteistöverotuksessa. Jos
veronkiristyksiin on turvauduttava, näitä veroja voidaan korottaa aluksi alijäämän umpeen
kuromiseksi ja myöhemmin haitallisempien verojen madaltamiseksi.
Julkisen talouden sopeuttamisen kannalta keskeisin hanke on SOTE-uudistus. Sosiaali- ja
terveyspalvelujen kustannukset ovat niin merkittävät ja ikääntymisen tuomat kustannuspaineet niin
suuret, että sote-uudistusta ei saa tehdä ilman tuottavuutta parantavia ja kustannuksia säästäviä
elementtejä. Hallitus ei ottanut huomioon lausuntokierroksella esiin nostettua ristiriitaa
uudistuksen tavoitteiden ja esitettyjen keinojen välillä. Viime kädessä ristiriita palvelujen
parantamisen ja kustannusten hillitsemisen välillä voidaan ratkaista tuottavuutta kasvattamalla.
Sote ei kuitenkaan enää tavoittele tuottajien välistä kilpailua, jolloin keskeinen tuottavuuden
parantamisväline jää pois käytöstä. Tällöin hankkeen keskeinen tavoite vaarantuu ja vastuu
menojen kasvun rajoittamisesta siirtyy valtiolle, joka joutuu vuosittain päättämään siitä, kuinka
suuri rahoitus tarvitaan palveluihin. Valtion kyky arvioida ja ohjata näin laajan kokonaisuuden
tuottavuutta on kuitenkin hyvin rajallinen ja suuria panostuksia toiminnan ohjaamiseen, mm.
tuottavuusmittareihin, tarvitaan. Hallituksen lupaaman epärealistisen perusterveydenhuollon
hoitotakuun rahoitukseen on tarkoitus käyttää elvytysrahaa. Tämä tarkoittaa käytännössä
rakenteellisen ongelman ratkaisuyritystä lisäämällä julkista velkaa.
Kirjallisuutta
Jordà, Ò., Singh, S. R. ja Taylor, A. M. (2020). Longer-Run Economic Consequences of Pandemics. Covid
Economics: Vetted and Real-Time Papers 1 (April 3): 1–15
Keränen, H. ja Kuusi, T. (2016). The EU’s Fiscal Targets and Their Economic Impact in Finland. Etla Working
Papers 33. Talouspolitiikan arviointineuvoston vuoden 2015 raportin taustamuistio.
Portes, J. (2020). The lasting scars of the Covid-19 crisis: Chan-nels and impacts. VOX EU blogikirjoitus.
https://voxeu.org/article/lasting-scars-covid-19-crisis
Valtioneuvosto (2020). Julkisen talouden suunnitelma vuosille 2021–2024
VM (2020). Suomen julkisen talouden kestävyys. Talousnäkymät. Valtiovarainministeriön julkaisuja,
2020:59.
https://voxeu.org/article/lasting-scars-covid-19-crisis
